我國生態(tài)扶貧戰(zhàn)略與對策

      國家公園、國有林場、國有農(nóng)場等生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位，必須堅持國家、國有、集體意志要毫不動搖。以國家公園體制為案例，探索生態(tài)扶貧生態(tài)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略設(shè)計，定位必須以保護自然資源為前提，該產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)有本質(zhì)區(qū)別。第一，國家主導(dǎo)，體現(xiàn)國家和人民意志，不是地方政府主導(dǎo)，不僅為振興地方經(jīng)濟，國家負責(zé)全面系統(tǒng)監(jiān)管，政策資金投入，國家及各級政府不求任何經(jīng)濟利益回報。第二，天然林保護，退耕還林、還湖、還濕、還草等政策只是讓該地區(qū)暫時脫困，生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)鏈不適合搞PPP模式，走政府垂直管理，場、村、社國家特許經(jīng)營創(chuàng)新之路。第三，生態(tài)扶貧工作必須堅持保護原生態(tài)適度市場化原則，嚴禁社會資金大規(guī)模進入，嚴禁政府與原住民爭利，嚴禁過度利益導(dǎo)向的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)開發(fā)局面。

　　國家公園體制，是自然資源保護領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，我國生態(tài)扶貧工程賦予國家公園體制新的功能。國家主導(dǎo)、公益優(yōu)先、超級園區(qū)是“國家公園”體系三大體制機制創(chuàng)新發(fā)力點，從國家公園、國家公園體制、國家公園體系建設(shè)角度，系統(tǒng)科學(xué)分析“生態(tài)文明建設(shè)”成為“五位一體”國家戰(zhàn)略的內(nèi)涵、目標(biāo)和措施，尤其要全面理解國家公園與原來的自然資源保護體制有什么本質(zhì)區(qū)別。通過國家公園體制試點，處理好全面保護與提供公共服務(wù)產(chǎn)品關(guān)系，突出自然保護地體系“保護為主”和“全民公益性優(yōu)先”原則。應(yīng)該牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。

　　國家公園體制建設(shè)，應(yīng)從大國責(zé)任、國家精神、文明傳承、文化自覺的高度認識“國家公園體制”建設(shè)戰(zhàn)略意義，充分認識天人合一、以人為本的科學(xué)發(fā)展觀精髓，調(diào)動全民參與保護環(huán)境主動性、創(chuàng)造性和積極性，有效提升人民健康水平和人民幸福指數(shù)，實現(xiàn)發(fā)展與保護協(xié)調(diào)和內(nèi)在統(tǒng)一，為我國政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)宏偉戰(zhàn)略提供堅實的基礎(chǔ)。國家公園體制是生態(tài)保護治理體系和治理能力科學(xué)化，是生態(tài)扶貧工作的主戰(zhàn)場，必須引起政府高度重視，在頂層設(shè)計理念和體制機制方面大膽創(chuàng)新。

　　國家公園(National Park)，世界發(fā)達國家普遍認可的自然資源保護與利用形式，國有資源更要體現(xiàn)國家意志。世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立于1892年，140年來國家公園被視為保護與利用相互促進的“國家自然保護地體系”的典范。被國際社會視為現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和國家進步、國家精神及人類文明的象征。到目前為止，已有200多國家建立了近萬個國家公園。國家公園概念是美國的藝術(shù)家喬治-卡特林第一個提出的。1832年，他在旅行的路上對美國西部大開發(fā)而給印第安文明、野生動植物和原野帶來的影響深感憂慮。

　　目前全國共有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣(市、區(qū))。有職工75萬人(其中在職職工48萬人)，林地面積8.7億畝，森林面積6.7億畝，森林蓄積量23.4億立方米，分別占全國林地面積、森林面積和森林總蓄積量的19%、23%和17%。按隸屬關(guān)系劃分，省級管理的國有林場占10%，地市級管理的占15%，縣級管理的占75%。國有林生態(tài)保護與扶貧工程面臨新機遇，要堅定國有理念，創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮制度優(yōu)勢，放大生態(tài)經(jīng)濟價值必要且可行。

　　(一)國家公園體制“人與自然和諧”演變路徑世界各發(fā)達國家基本一致。隨著工業(yè)文明開始，世界發(fā)達國家均走過了經(jīng)濟發(fā)展、掠奪開發(fā)、環(huán)境惡化、生態(tài)危機、隔絕保護、科學(xué)保護的演變過程。人與自然和諧相處的價值觀形成過程，取決于本國經(jīng)濟增長水平和人均經(jīng)濟總量階段水平，人類進入中等收入以上的國家，才會自覺地形成天人合一的自然觀。國家公園體系建設(shè)普遍認同：國家主導(dǎo)、公益優(yōu)先、超級園區(qū)三大突出理念，要達到三個目的：1、就是要扭轉(zhuǎn)“黃山，不是安徽省政府的黃山，不是黃山人民的黃山”唯我獨尊管理體系弊端;2、就是要改變“黃河，母親河，沿河各省各管一段”交叉管理治理落后的現(xiàn)狀;3、就是要糾正“只管收門票，不管下一代”狹隘的短視主義工作作風(fēng)。

　　(二)國家公園體系建設(shè)各國的管理模式各異且殊途同歸。美國100多年，國家垂直管理，始終保持荒野文化，是國家精神的代表。澳大利亞的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離管理模式，1879年的澳大利亞建成世界第二個皇家國家公園(Royal National Park)。歐洲則側(cè)重鄉(xiāng)村文化風(fēng)景地，以德國1970年建立的“巴伐利亞森林國家公園”為例的地方自治管理模式為代表。韓國則把七個國家公園串起來形成白頭大干山系，不僅實現(xiàn)了自然生態(tài)保護，更是體現(xiàn)民族精神文化的重要代表。中國特色社會主義制度和土地公有制為國家公園體系建設(shè)和管理奠定了得天獨厚的政治優(yōu)勢。

　　(三)重新審視自然資源價值，奠定國家公園體系的生態(tài)經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。人類就是地球生態(tài)系統(tǒng)重要因子，人類的生產(chǎn)和生活一切活動原本就構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)平衡及演替重要一環(huán)，想方設(shè)法遠離、割裂和隔絕式的自然資源保護理念本身就是搶救性保護階段的落后產(chǎn)物。太陽，是地球一切能源的最終來源。人類是生產(chǎn)生活生存物質(zhì)資源來自自然、制造成本、人力成本、社會成本和自然成本構(gòu)成人類社會生產(chǎn)的基礎(chǔ)，自然資源本身就有價值，尤其是自然資本的衍生經(jīng)濟價值，以及人類生存的幸福感所涉及幸福指數(shù)。著名生態(tài)經(jīng)濟學(xué)家、澳大利亞國立大學(xué)Robert Costanza教授提出關(guān)于“面向可持續(xù)理想未來的解決方案”(Solutions for a Sustainable and Desirable Future)報告中提出高質(zhì)量和可持續(xù)的生活是人類的核心目標(biāo)，生態(tài)資本是實實在在的經(jīng)濟價值。

　　(四)國家公園體制，是自然資源保護領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化及生態(tài)扶貧科學(xué)舉措。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，是全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在自然資源保護領(lǐng)域的必然要求。黨中央、國務(wù)院高度重視自然保護工作，保護工作所取得的成績值得肯定。截至目前，我國已經(jīng)建立了2679處自然保護區(qū)、2855處森林公園、1000多處濕地公園、962處風(fēng)景名勝區(qū)、240處國家地質(zhì)公園，此外還有水利風(fēng)景區(qū)、海洋保護區(qū)、植物園等其他類型的保護地，自然保護地面積占國土面積的17%。

　　(五)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)總體戰(zhàn)略，保護與利用理念有待更新，保護與市場手段結(jié)合度有待加強。2015年，國家發(fā)改委聯(lián)合12個部門發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，對我國自然文化資源保護和利用進行戰(zhàn)略部署。目標(biāo)是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與資源合理開發(fā)利用的雙贏。其實，發(fā)達國家自然資源保護理念沿革與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平大致正相關(guān)，初級的以經(jīng)濟效益的索取為主，中級的以恢復(fù)、修復(fù)、封閉措施實施資源保護，上升到生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)的高級保護階段。保護的目的從“一方水土養(yǎng)一方人，靠山吃山、靠水吃水，此路是我開，留下買路財”本位小集體眼前的經(jīng)濟利益，向全國人民負責(zé)并全民享有，向人類命運共同體負責(zé)，向子孫后代高水平持續(xù)幸福負責(zé)演變。

　　國家公園、國有自然資源保護與利用要在體制機制方面創(chuàng)新。試點期間要加強頂層設(shè)計，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理。首先，理清目前的分級、分類、分型的屬地保護，上升到國家層面統(tǒng)一管理，成立國家公園管理機構(gòu)。其次，逐步取消種類繁多的“各級各類保護區(qū)”、“各級各類別公園”、“各級風(fēng)景區(qū)旅游區(qū)”等，合理規(guī)劃，科學(xué)制訂國家公園遴選標(biāo)準(zhǔn)和評定機制。第三，資金保障統(tǒng)一納入國家財政為主，保護屬地配套權(quán)利剝離，鼓勵全社會組織個人捐助，管辦分離、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開經(jīng)營模式。第四，借鑒發(fā)達國家管理經(jīng)驗，加強國家公園體系的系列立法工作，堅決不能完全照抄照搬國外的經(jīng)驗。第五，風(fēng)景優(yōu)美交通不便的地方往往就是貧困人群聚集地，要充分考慮原住民的文化保護和切身利益，調(diào)動原住民保護積極性，并與全面扶貧和定點扶貧政策相協(xié)調(diào)。從而避免多頭管理、重復(fù)管理、政出多門、管理失位，甚至出現(xiàn)問題造成無人管理的尷尬局面。

　　目前，國有林改革還在猶豫之中，強化國家意志和國有理念非常迫切。必須堅持自然資源保護優(yōu)先，保護和激勵原住民利益優(yōu)先，杜絕過度開發(fā)體現(xiàn)全民公益性優(yōu)先、國家特許經(jīng)營權(quán)模式優(yōu)先原則。休閑旅游、森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游本身就是一個朝陽大產(chǎn)業(yè)。美國、澳大利亞、新西蘭是生態(tài)旅游開發(fā)最好的國家。南非，野生動物國家公園“動物大遷徙”也是生態(tài)旅游典范之一。盡管這些國家主要是土地私有制，但在該領(lǐng)域堅決強化國家意志，堅決走適度開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展道路。美國黃石公園財政、市場和管理體制值得借鑒，在自然資源國有和集體所有制優(yōu)勢的中國，國家主導(dǎo)，適度市場化運作模式更容易更可行。以國家公園、國有林場、國有林牧場和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團等為中心的輻射帶動作用，精準(zhǔn)扶貧攻堅工作才更有抓手。

　　結(jié)合國家公園體制國際成功經(jīng)驗，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下又賦予了“生態(tài)扶貧”新的任務(wù)，尤其為精準(zhǔn)扶貧和國有林場改革提供了新的發(fā)展機遇。自然資源保護，就是要充分體現(xiàn)國家人民意志和發(fā)揮國有制度性優(yōu)勢。國家主導(dǎo)，保護為主，福祉原住民，這是國家公園體制“保護為主，全民公益性優(yōu)先”原則的出發(fā)點和落腳點。抓住國家公園體制機制建設(shè)新的契機，為國有林場、國有農(nóng)場和國有其他自然資源等領(lǐng)域改革提供新的思路，生態(tài)扶貧工程也要樹立重在國家主導(dǎo)和國家意志的理念。

　　作者簡介：

　　陳 貴 京WORK-北京碼頭創(chuàng)始人、中國管理科學(xué)研究院企業(yè)管理創(chuàng)新研究所所長、《管理觀察》首席觀察家

　　張陽武  國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院教授級高級工程師

　　(陳 貴 張陽武)